民意机关的组织与职权_邹韬奋

民意机关的组织与职权

　　首先我们要郑重指出的民意机关的建立，只是实现民主政治的一端——尽管是很重要的一端——而不是说除了建立民意机关之外，便没有其他关于民主的重要的事情。例如某些反民主者继续不断地放出反民主的种种烟幕，（被检五字）竟把中山先生的民主遗教完全抛诸脑后，认为民主就是“寿衣店卖给死人穿的冥衣”！他们一听到民主这个名词，便已怒火冲天，切齿痛恨，不想到中山先生遗教中的民主，不想到蒋委员长在国民参政会中屡次宣称中国必须将实行的民主，却集中精神于“汉奸殷同又在北平组织的‘民主政府’”！（见十一月十日《国民日报》）讲民主权利罢，他们看不见中山先生在民国十二年一月一日国民党宣言中所说的“确定人民有集会、结社、言论、出版、居住、信仰之绝对自由权”，看不见国民党政纲的对内政策中所说的“确定人民集会、结社、言论、出版、居住、信仰之完全自由权”，看不见《中华民国训政时期约法》及《抗战建国纲领》中所规定的人民的民主权利，他们心目中所有的只是汪逆精卫的《中华日报》，敌人办的什么“大民会”“新民会”，才是言论出版集会结社自由的模范！（见十一月十五日《国民日报》）现在真正主张民主的人，谁不是把民主和抗战国策联在一起，认为有不可分离的关系？即就最近在陪都成立的中国民主政团同盟的纲领说罢，第一条开宗明义即大书特书：“贯彻抗日主张，恢复领土主权之完整，反对中途妥协”，为什么反民主者一定要念念不忘于汪逆精卫，汉奸殷同，好像在中山先生遗教中，在蒋委员长的指示中，在抗战阵营中，都没有民主可言，一说到民主，就只有汪逆精卫，汉奸殷同，才是“民主”的唯一模范呢！要真欲实现民主，这种毒菌，非根除不可，而根除这种毒菌，却是当前文化上一种极重要的工作。这并不是可以等到民意机关建立之后才着手的。

　　其次例如人权的切实保障，人民民主权利的切实保障，在《训政约法》，在《抗战建国纲领》，在历届国民参政会的决议案中，在政府的公开宣言文件通令中，都有其根据，我们不能以仅仅见于白纸黑字，仅仅留在纸上为满足，必须督促其在事实上切实执行，必须力争其在事实上切实执行，必须严厉检讨尚未切实执行的责任，这也是当前舆论界一种极重要的工作，也并不是等到民意机关建立之后，才可以着手进行的。

　　但是在另一方面，民意机关的建立，究竟是实现民主政治的很重要的一端，尤其是现在有人把仅备咨询，可睬不睬，仅有顾问性而毫无实际职权的国民参政会，作为民意机关，作为“中国老早已经实行民主”的铁证，这个问题实在值得我们的检讨和研究。

　　一　反映民意的组织

　　关于民意机关的研究，最主要的课题是组织与职权。

　　谈到民意机关的组织，便牵涉到选举问题。就各国政治的发展史说，除了君主专制，官僚专制之外，概称为民主，国事的管理，总不外乎二种方式。一种是像古希腊城市国家的全体公民直接参加民意机关，不必通过他们的代表；还有一种便是近代民主的国家，无论是英美式的、或是苏联式的，都是通过人民所选举的代表，治理国事。前者是只能适用于公民人数很少的国家，而无法适用于广土众民的国家。因此，民意机关必须通过人民所选举的代表来组织，已成为现代民主政治的一般性，不管任何典型的制度，都不能例外。

　　现代民主政治既不能不通过人民代表，而人民代表的产生既不能不由于选举，所以我们所须面对的实际问题，不是要不要选举的问题，而是如何使选举真能反映民意而不是徒有形式的问题，而是如何使选举流弊不致发生，或至少减到最低限度的问题。在各国民治发展史中，选举也是由人民争取到的进步的产物，最初也出于国王的指派，例如英国千年前的盎格鲁撒克逊时代的“贤人议会”，包括僧侣、贵族、近臣、及地方官吏，便是由国王指派的。但是到了亨利第三及爱德华第一的时期，便发展而成为民选的国会。即就选举制度本身说，它也是向前发展的产物，在最初限制极严，然后渐渐地才平民化普遍化，例如英国的女子到一九二八年才享到选举权，但年龄还限制在三十岁以上，其他国家的女子还有享不到这种权利的。只有苏联宪法规定以十八岁以上的公民资格为唯一条件，其余如性别、经济、居住、新旧地位等等的限制，都一扫而光。

　　在各国实行选举制度的发展过程中，贿选买卖等等弊端，不是没有过的，但这种弊端都随着政治的进步而渐少，像在苏联的选举，便没有听到这种的恶习。所以我们不能认为这种弊端是选举制度内在的本质，而无法足以防止的。所以我们如果因选举可能有弊端而不思防弊之方，只怀疑于选举制度本身的存在，那是因噎废食，不足为训的。人民代表如果不由选举，那只有由统治者指派，这是根本违背了民主的原则。三民主义的中华民国，根据中山先生的遗教，中国应该“实行普通选举制”（国民党政纲对内政策第四条），《五五宪草》关于国民大会代表的选举，更明白规定“以普通、平等、直接、无记名投票之方法行之”。

　　但是实行选举，最主要的条件是要能解除种种人为的对于人民的束缚，务使人民真有表现他们的意志的机会，否则表面上虽实行选举，实际上还是一党或一派包办，那在事实上仍然是不可能产生真正的民意机关。（在各国民主政治发展史中，这种包办造成的“御用”的民意机关不是没有过，但是民主政治运动仍要向前发展，非达到真正的民意机关得以建立不止。）中山先生也有鉴于此，所以当他北上号召国民会议时，主张其代表“须由各团体之团员直接选举”，同时强调“于会议以前，所有各省政治犯，完全赦免，并保障各地方之团体及人民有选举之自由，有提出议案及宣传讨论之自由。”（均见中山先生《北上宣言》）

　　记得在第一届国民参政会公布之后，“陪客”之一的范予遂先生曾在报上发表文章，公开说，倘若不由指派而由竞争选举，参政会中有些在野党派的参政员恐怕就轮不着（大意如此），这种情形只在一党包办选举的情况下才可成为事实，倘若能实行上述的中山先生的主张，予人民以真正表现自己意志的机会，便不会这样。我们所主张的选举，当然是指真能反映民意的选举，不是指一党一派包办的选举。

　　中山先生北上时所主张的国民会议，只是过渡的性质，而不是《建国大纲》中的“国民大会”，但是他仍主张须由九项团体选举代表（包括各政党），且强调“须由各团体之团员直接选举”。

　　二　实现民意的职权

　　民意机关的组织成份重要，民意机关的实际职权更为重要。如果只有民意机关的形式，没有民意机关应有的实际的职权，那就是组织的成份确能真正反映民意，也无法监督民意的必能实现，也无法保证建议的必须实行，也无法制裁失职的官吏。

　　根据中山先生的遗教，民意机关应该要能充分运用四权。就中央的民意机关说：“国民大会对于政府官吏，有选举权，有罢免权，有创制权，有复决权。”（见《建国大纲》第四条）中山先生在《民权主义》第六讲中，对于这四权曾有扼要的说明，他说：“除了选举权之外，第二个就是罢免权。人民有了这个权便有拉回来的力。这两个权都是管理官吏的。人民有了这两个权，对于政府之中的一切官吏，一面可以放出去，又一面可以调回来，来去都可以从人民的自由。……国家除了官吏之外，还有什么重要东西呢？其次的就是法律。所谓有了治人，还要有治法。人民有什么权，才可以管理法律呢？如果大家看到了一种法律，以为是很有利于人民的，便要有一种权，自己决定出来，交到政府去执行……叫做创制权。……若是大家看到了从前的旧法律，以为是很不利于人民的，便有一种权，自己去修改，修改好了之后，便要政府执行修改新法律，废止从前的旧法律……叫做复决权。”《五五宪草》在第三十二条中曾把这四权列入，这是对的，但根据中山先生的遗教，国民大会（即民意机关）是政权机关，凡属政权性质及有关政权性质的职权，都应属于国民大会，所以《五五宪草》除列举四权外，还列有“宪法赋予之其他职权”。但却不够具体，其实像宣战、媾和、大赦、戒严、缔结条约，以及预算和一切财政案，都是有关政权性质的东西，都应属于民意机关。

　　民意机关必须具有上述各种的实际的职权，才能达到中山先生所理想的“人民真正有直接管理政府之权，要政府的动作随时受人民的指挥。”（见《民权主义》第六讲）

　　即令是属于过渡性的民意机关，欲在政治上发生实际的效力，亦须具有相当的实际的职权，否则有名无实，等于虚设。二三年来国民参政会的实际教训，已经够明显了。关于这一点，我同意陈此生先生的主张，他指出：“依照《建国大纲》，最后是以‘民选政府’替换国民政府的，我们现在亦不必存此奢望，要求‘民选政府’立刻实现。但我们希望现在的各级政府立刻成为对民意机关负责的政府。即是说，有关国家大计及人民权利义务的事项……须经民意机关通过；各级民意机关的决议案，各级政府必须切实执行；违法失职的官吏经民意机关通过撤换者，政府必须照办。”（见最近出版的《救国丛书》第一种《今日之民意机关与民权主义》一文）不过我有一点补充：这样的职权，当然是属于在组织上确能相当反映民意的民意机关，尽管是属于过渡性质的。例如现在的国民参政会，“陪客”多于“来宾”，如果不在组织上有所改进，即相当提高职权，还是不可能在政治上发生什么实际的效力。

　　三　精神与实效

　　最后还有二点值得指出的是：第一，我们重视民意机关的组织与职权，绝对不是仅仅顾到形式而忽视其精神或实际。如果仅有选举的形式，在实际上仍是一党一派包办，那无论是由普选形式产生的国民大会，或是由各团体推选代表形式产生的过渡性的机构，都不能成为真正的民意机关。关于职权方面，也是必须注意实际，如果仅仅加上几个空虚的名词（例如什么“调查权”！），也是无补于事的。

　　第二，在组织上真能反映民意，在职权上真能实现民意的民意机关，倘若能够建立起来，不但能为民主政治奠定巩固的基础，而且对于现在的政治中心，在澄清政治，巩固团结，增加效率，解决困难，加强抗战各方面，都有着很大的帮助。所以民主政治的实现，绝对不是推翻现在的政治中心，而是改善并充实现在的政治中心，而是要更团结全国各方面的力量，督促并协助现在的政治中心。

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