梁启超·各国宪法异同论

各国宪法异同论

　　清光绪二十五年

　　宪法者，英语称为Constitution，其义盖谓可为国家一切法律根本之大典也。故苟凡属国家之大典，无论其为专制政体（旧译为君主之国）、为立宪政体（旧译为君民共主之国）、为共和政体（旧译为民主之国），似皆可称为宪法。虽然，近日政治家之通称，惟有议院之国所定之国典乃称为宪法，故今之所论述，亦从其狭义，惟就立宪政体之各国，取其宪法之异同，而比较之云尔。

　　§第一章政体

　　政体之种类，昔人虽分为多种，然按之今日之各国，实不外君主国与共和国之二大类而已。其中于君主国之内，又分为专制君主、立宪君主之二小类。但就其名而言之，则共和国不与立宪国同类。就其实而言之，则今日之共和国，皆有议院之国也。故通称之为立宪政体，无不可也。故此篇所述，专就立宪君主国与共和国论之，而专制君主国不与焉。

　　全世界上之立宪君主国、共和国等，其名称虽同，至其国内之实情，则皆各国不同。其君主政府之权力若何？国会之权力若何？人民之权利若何？互有大小强弱之异，不可不察也。

　　宪政（立宪君主国政体之省称）之始祖者，英国是也。英人于七百年前已由专制之政体，渐变为立宪之政体。虽其后屡生变故，殆将转为专制，又殆将转而为共和，然波澜起伏，几历年载，卒能无恙，以至今日，非徒能不失旧物而已。又能使立宪政体益加进步，成完全无缺之宪政焉。

　　其余欧洲大陆之各国，亦于近古以来，次第将变专制而为立宪，不幸为君主及贵族所压制，其收效不能比英国。于是由压力而生激力，压之愈甚，则激之愈烈，至西历十八世纪之末（即距今百年前也），法国民变大起，摧毁王室而行共和之政，其后更为拿破仑之帝政，又为王国，屡次转变，糜烂不堪。其余各国亦相继骚乱，政体频变，盖各国宪政之成就，不过数十年耳。

　　若英国之宪政则不然。自近古以来，非如各国之有大骚动，故能次第进步，继长增高，又各国之宪政多由学问议论而成，英国之宪政则由实际上而进，故常视他国为优焉。英人常目他国之宪法为纸上之宪法，盖笑其力量之薄弱也。

　　宪政之国，在欧洲则除俄罗斯、土耳其之外，其余各国皆是也。在亚洲则日本是也。土耳其当十余年前骚乱之际，曾一布宪法，设议院，后卒中止，故至今仍为专制国云。

　　§第二章行政立法司法之三权

　　行政、立法、司法三权鼎立，不相侵轶，以防政府之专恣，以保人民之自由。此说也，自法国硕学孟德斯鸠始倡之。孟氏外察英国政治之情形，内参以学治之公理，故其说遂为后人所莫易。今日凡立宪之国，必分立三大权，行政权则政府大臣辅佐君主而掌之，立法权则君主与国会（即议院也）同掌之，司法权则法院承君主之命而掌之，而三权皆统一于君主焉。虽然，其实际则不能尽如此，如英国之巴力门（即英之国会也），有黜陟政府大臣之权（凡宪法政府大臣之进退，其权皆归君主），盖行政、立法二权全归国会之手。故英国之谚有之曰：国会之权，无事不可为，除非使男变女，女化男，乃做不到耳。观此可知其权力之大矣。惟司法之权，则仍归于法院也。

　　其余各国，凡有政党习气之国，其国会之权力亦甚大，不特能压倒行政官而已，亦时时能黜陟之。若奥大利、德意志及日耳曼之各邦，为无政党习气之国则反是。又如美国，虽属共和政体，然其行政之大权实归大统领之掌握，其政府大臣，大统领得任意黜陟之，盖行政官之权力比于政党习气之君主反有加云。

　　孟德斯鸠又云：行政权即行法权也。后世学者多诵此语，各国之宪法亦多引用之。是盖惩于前者君主与政府之专制，欲裁抑其权力，故谓君主及政府之职，但当奉行国会所议之法律而已，殆有为而发也。平心论之，国家之政务，决非徒执行法律，遂可以尽其责也，故近世学者，颇有辨此语之非者。又康士汤竟、弗郎等诸硕学，别言国家之权力为四大权，以行政权为最重，而隶于行政权之下者，有立法、司法、兵马三大权云。从来三权鼎立之说，皆以为兵马权包含于行政权之中，虽然，兵马权之性质与行政权实有异，康氏、弗氏之说，亦不为无见也。

　　又孟德斯鸠以为三大权必须分立，不相统摄，然后可保人民之自由；有硕学布龙哲驳其说，以为三权全分离，则国家将有不能统一之患，故三权决不可分，而亦不可不分，惟于统一之下而歧分之，最为完善云。

　　§第三章国会之权力及选举议员之权利

　　古代国会体裁未完备，有分为数院（即议院）者，亦有惟置一院者。今日则除日耳曼之数小邦，及瑞士之数小邦惟置一院外，其余各国无不有上、下二院。盖两院并置，其益甚多，既可以防议事之疏漏，而加郑重绵密，又能使进步、保守两党之宗旨保其平均，盖上院之员每多保守党，下院之员每多进步党也。

　　上院之制度，各国不同。如英国全以王族及贵族及高等之教士充之，而贵族之内，有世袭者，有选举者。奥国、普国及日耳曼各邦，其制虽互有小异，然皆以王族一、贵族二、高等教士三、有功于国事有功于学术者四、富有田产者五、大学之代表者六（代表犹头领之意，然亦稍异，盖众人之意皆可托此人以代宣之，则谓之代表）、大都会之代表者七充之。意大利、西班牙、葡萄牙亦大略相同，比利时、荷兰、瑞典、嗹国则少异，上院员独重纳税多者，其数每更多于他类云。挪威之制度，下院议员选举既定，乃选拔其四分之一以为上院议员。

　　各国上院之制，大略如上。要而论之，凡君主国之上院，其选员约分三种类：一专取贵族者，一专取多纳税者，一兼合数种者。惟德意志帝国因联邦而立，故其上院由各邦政府派全权委员以充之。

　　至于共和政治国（旧称民主国）上院之制度，法国则于各县由选举委员所选举之议员充之，美国及瑞士皆以联邦而立，上院议员则各邦之代表也。其选举之法，美国则由各邦之邦会公举，瑞士之选举又分为二种，其中有数邦由人民选举，有数邦由邦会选举。

　　上院之制，随各国之国体而异，既已详之。至下院之制则不然，无论君主国、共和国，虽国体大异，其制皆如出一辙，皆由人民之公举，为人民之代表，至如英国有云某大学之代表者，则因其大学有许多土地故耳。

　　下院议员选举之法，大率分国内为数区，名之曰选举区，其每区得举若干人，皆有定额。至如何然后可以被举，如何然后可以举人，其权利则各国小有异同。要而论之，可分为有限制、无限制之二种：无限制者，凡男子及岁，悉与以选举权（除疯癫及刑人不在内），法国、德国、瑞士是也；其余各国多为有限制者，其限制或以年龄，或以财产，或以纳税，种种不等。其宽严亦各国不同，而英国之制限最宽焉。又选举之例，有直选、间选二类：直选者，直由人民公举议员也；间选者，先由人民公举选举员，然后再由选举员公举议员也。英国、法国、德意志帝国、比利时、意大利、瑞士、美国皆用直选法，普鲁士、西班牙及日耳曼列国中之数小邦，皆用间选法。

　　以上所言，皆可以举人之权也。至可以被举之权，则亦有以年龄、财产、纳税为制限者，亦有许及年即得被举者，惟现任官吏许被举为议员否，则各国不同。又有指名某官许被举，某官不许被举者，其满任之年数，亦各国相异。最长者为英法两国，英七年，法六年，其他则皆以三年或四年为度。满任之时，或同时全院易人，或易其半，留其半，或易其三分之一，亦各不等。

　　此宪政国上、下两院选任议员之大概也。要之，上院多以王族、贵族、教士、功臣及富人等充之，下院则为一切人民之代表。故吾前者谓上院多保守党，下院多进步党，此实自然必至之势也。虽不敢谓上院必无进步党，下院必无保守党，然其畸重之势，十居八九矣。夫有保守而无进步，不足以立国，斯固然矣。然有进步而无保守，有时恃气急进，或亦误国家之大事。昔法国革命大乱之时，深受此弊，故现时各国，因经许多之试验，皆以兼置两院为最善也。

　　国会之权利，凡自政府提出之改正宪法案件，法律案件，预算案件（预算如《王制》所谓“冢宰于岁杪制国用也”），皆归其议定。惟美国、瑞士遇有宪法当改正者，不由国会议定，而别开一改定宪法会，由人民另举员以议定之。国会之权力有政党习气之国则加大，往往可以黜陟政府，然非宪法所定本有之权，不过侵轶他权耳。

　　国会又有监督政府之权利。大臣有违法之事，可讦告之于两院，而其制亦微有少异。或两院皆可受讦告，或惟下院可受，又受其讦告以后，审判之权或委之上院，或委之国事法院。英国则讦告之于下院，而审判之于上院，美国亦然。法国、比利时、荷兰审判之权，皆归国事法院。

　　§第四章君主及大统领之制与其权力

　　君主者，立宪政体之国世袭继统者也。而其继袭之法，或专许男子继统者，如普鲁士、瑞典、比利时是也。或兼许女子继统者，如荷兰、日耳曼各邦及英国、西班牙、葡萄牙是也。荷兰、日耳曼必本系、支系俱无男子，然后以女子入继。英、西、葡等则本系苟无男子，虽支系有男子，亦不许立，而惟立本系之女子。

　　共和国之大统领必由公举，定期更任，而其选举之法，法国、瑞士则由国会，美国则特开选举统领会以举之。

　　凡奉天主教之各国，其宪法必言国王之身神圣也，不可侵犯云云。奥大利、巴威里、西班牙各国皆然。奉耶稣教之各国，则删去神圣之语，但云国王之身不可侵犯，普鲁士、荷兰等皆然。

　　又各国皆于宪法上声明国王无有责任。虽然，又声明政府大臣有责任。夫大臣所以辅佐君主者也，君主不得大臣之承宣，则不能发制诰而施法律，故君主之责任，即大臣之责任也。惟拿破仑第三所定之宪法，不许君主无责任，其意殆欲以矫法国前朝之弊也。虽然，彼且不能躬践其实，卒为人民所放逐，不得其死。然则立此虚法何为乎？但君主之私产，则必当遵守民法，不能逾越，惟于行政上及刑法上可邀特免耳。然其于民法上之关系，凡涉于诉讼规矩，仍与常人大有异。

　　至共和国之大统领，则无论何国皆有责任。故共和国者，大统领与政府人员同肩责任者也。而美国及瑞士皆有违法之处分，其审判不由法院，而由上议院。法国则稍异，大统领非犯叛逆之罪，不受审判。

　　凡各国君主皆称大元帅，有统率陆、海军并总管军令之大权，然共和国则总管军令之权归于国会。故美国大统领惟有指挥预备兵之权耳，其他权利必经国会委任之然后能有，瑞士亦然。法国之大统领有司军令之权，虽然，不得称大元帅统率陆、海军。凡君主皆有宣战、媾和及与他国订立条约之权，共和国之大统领则无此权。美国宣战之权，国会掌之，媾和及订约之权，由大统领请上院之批准而施行之。瑞士则一切权利皆掌握于国会。

　　凡君主有改正宪法及准驳法律之权利，德国宪法则惟关于陆、海军及关税等之法律，皇帝得准驳之。至共和国则大异，美国之大统领，虽非无准驳改正宪法、法律之权，惟须经国会再议，三占从二，苟议员有三分之二以为可，则大统领不能驳之。瑞士则大统领全无驳案之权利。又以上所言君主驳案之权利，虽著有明文，然用之者甚少，盖英国二百年以来，未曾有议院议准而君主驳案者云。

　　凡君主有召集国会及开院、闭院、停会、延会并解散下议院等之权利，但当命令解散之时，必先定期，使新举之议员，于何时再开院。盖此解散之权利，不免有拂逆舆论之虞，故定期再集不可缺也。至共和国之大统领，则无此等之权利。

　　凡君主有发布法律、敕令，施行一切政务之权，又法院必奉君主之名执行司法权，又特赦、减刑之权利，亦有所限制。

　　属于君主及大统领之权利犹多，今惟举其重要者，其余姑略之。

　　§第五章法律命令及预算

　　法律云者，虽为总括国家一切法制、规则之称，然于立宪国则惟以经国会议定者称为法律，至于君主及政府大臣所发布之法制、规则，则别称之为命令，而就中又分敕令、省令等名称。

　　以此之故，立宪国之法律，无不经国会议定者。又，于法律之外预算岁出岁入之一事，亦政府提出之，国会议定之。惟国会议定预算案之权利，各国亦有异同，或得委曲详细以议之，或否。

　　又所定法律之界，各国亦有异同，虽难一定，今得举其重要者，曰民法，曰民事诉讼法，曰刑法，曰刑事诉讼法，曰政法，曰收税法，曰会计法，曰征兵法及定一切官民相接之分宜等之规则是也。英国法律之种类最多，法国最少，德国在其中云。

　　§第六章臣民之权利及义务（义务者，略如名分、职分之意）

　　厘定臣民之权利及职分，皆各国宪法中之要端也。如言论著作之自由，集会结社之自由，行为之自由，居住之自由，所有权利（如某物为我之所有，他人不能占夺者，谓之为所有权利），请愿权利（请愿者，如欲做某事，先请之于行政官或与此事有交涉之人是也。其详别著之）及其他重大之各权利，并纳税义务，兵役义务及其他重大之各义务，皆须确定之，但各国所定宽严亦异。

　　§第七章政府大臣之责任

　　如前所述立宪各国，其政府大臣得由君主任意黜陟，惟有政党习气之国，则其党人占国会议员之多数者，辄举其党之首领为首相，而各部大臣皆由首相所任命。若奥国、法国皆无政党习气之国，则其黜陟之权仍归君主。而美国黜陟政府权亦归大统领云。政府之大臣，合而共执一切之政务，又分而各执各种之政务者也，故有行政法上、刑法上之责任，若有违法之事，必不可不受其罪，故法律、敕令，必要政府大臣签名云。

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