胡适·论《宪法初稿》

论《宪法初稿》

　　我们读了立法院公布的宪法草案初稿，在评论之前，应该先想想这个宪法之下的中国政治制度是个什么样子的。依我的浅陋的了解，这个宪法要给我们的是这样一个制度：

　　一、先从最低层说起：人民直接选举县议会，直接选举县长（县长候选人以经中央考试及格者为限）。县长可由县议会弹劾，经县议员四分三之议决，得请县民罢免他。县民若否决了弹劾案，县议会应即改选（市与县同）。

　　二、第二层是省。省无议会，只有一个省参议会；参议员每县市一人，由人民直接选举。省长由行政院提出五个候选人，由省参议会选出一人，由国民政府任命之，任期三年。但省参议会无弹劾省长之权。省长受中央政府之指挥，但对于省参议会不负责任。

　　三、第三层是国民政府，其组织成分有六：

　　（1）总统。任期六年，由国民大会选举罢免。

　　（2）行政院。行政院长由总统提经国民大会或国民委员会之同意任免之。行政院长遇立法院提出不信任案经国民委员会接受时，或被监察院弹劾经国民委员会接受时，都应去职。

　　行政院设各部及各委员会，其各部长与各委员长均由行政院长提请国民政府任免。

　　（3）立法院。立法委员不得过二百人，任期三年，由国民大会选举罢免。立法委员互选其院长副院长。

　　立法院对于行政院有质询之权，并有提出不信任行政院长案之权。

　　立法院的议决案，由总统署名及主管院长副署后公布。总统得将议决案提交复议；但立法院若以出席委员三分二以上之决议维持原案时，总统不得再交复议。

　　（4）司法院：院长副院长由国民大会选举罢免。

　　（5）考试院：院长副院长由国民大会选举罢免。

　　（6）监察院。监察委员不得过五十人，由国民大会选举罢免。监察委员互选其院长副院长。

　　四、最上一层为国民大会，由每县市选出代表一人，及蒙古西藏代表，国外华侨代表，组织之。国民大会每三年开会一次，其会期以一个月为限。国民大会的职权很大（第五十一条），但其职权“于闭会之日终了”。

　　国民大会闭会期间，设国民委员会，置委员二十一人，由国民大会选举之。国民委员会并不代行国民大会的职权，只在平时接管大会秘书处，并筹备下届大会；此外得受理监察院对于立法委员监察委员及各院院长、副院长的弹劾案，及立法院对于行政院长的不信任案。国民委员限于四十五岁以上有特殊功德，颇像一个元老院。

　　五、中央与地方采均权制。

　　这是这个宪法初稿准备建立的政治制度。我们把这个政治体系总括起来看，想像他的各部分的连络，想像他在实际行使时的效能，我们可以看出他有可以批评的几点。

　　第一，我们感觉这个制度有许多地方缺乏连络，实行时有许多障碍。试举一个例。既许人民直接选举县长了，又限定县长候选人必须经中央考试及格。今日中央考试院考取的县长人数够分配一千几百县吗？每县都有本县人在中央考试及格的吗？假如我们绩溪县只有一个中央考试及格的县长候选人，是不是只有他可以候选？又假如绩溪县没有一个中央考试及格的候选人，是不是我们还得请考试院或省政府交下一个候选名单，才可选举？这个名单上的人，当然不是我们本县的人了，我们本县人民又如何能知道他们的资恪与人格而选择他们呢？这个制度可谓奇怪极了。为什么不规定县长候选人的资格，让各县人民去推举候选人呢？

　　再举一个例。省长候选人须由中央政府提出，如果省参议会觉得中央提出的五个候选人都不能满意，省参议会可以请中央另提候选人吗？选出的省长，省参议会又何以绝无弹劾之权呢？万一省长有违法或溺职的行为，难道省参议会还得静待他三年任满，才可以不连选他吗？

　　中央政制在实行上的困难更多了。行政最高权在行政院长，而行政院长可以被监察院弹劾，可以被立法院投不信任票，时时可以动摇。这一点已有许多人指出了，我可以不必详说。国民政府公布法律，发布命令，由总统署名，并须经主管院院长副署；万一总统同意，而主管院不副署，又怎样办？（看《独立》第九三号，陈受康《读宪法初稿》。）立法院的议决案，总统可以提交复议；监察院的弹劾案是不是（除了弹劾总统副总统各院长副院长及立法监察委员另有第五十八条的规定之外）都算最后的决定呢？现在监察院的弹劾案，送交惩戒机关之后，往往不执行。宪法初稿将公务员惩戒委员会设在司法院，这个惩戒会对于监察院的普通弹劾案是否有提交复议的否决权呢？是否弹劾案出了监察院的大门就完全由惩戒委员会处理呢？又如第八十六条说：

　　行政院院长遇有左（下）列情形之一时，应行去职：

　　一，立法院提出不信任案，经国民委员会决议接受时。

　　二，监察院提出弹劾，经国民委员会议决接受时。

　　据此条文，是国民委员会可以议决不接受此项不信任案及弹劾行政院长案。又据第五十八条，监察院弹劾总统副总统，须经国民委员四分三以上之决议，方可召集临时国民大会。若不得四分三的决议，国民委员会也可以不接受弹劾总统案了。以上三种重大案，国民委员会不接受时，立法院怎么办呢？监察院又怎么办呢？他们是不是就此收兵了回头来重新拥戴那曾被弹劾的总统和那曾被不信任的行政院长呢？还是另有方法可以使弹劾案和不信任案发生效力呢？

　　第二，我们感觉这个制度是一个七拼八凑的百衲本，缺乏一贯的政治理解，更谈不到什么一贯的政治信仰。初看那下层的县，似乎是直接选举产生的代议制的民治。到了省的制度，只有一个权限极少的省参议会，连弹劾省长的权都没有了，只成了省长的一个咨询机关了。再看上去，到了中央政府，只设一个一千几百人的国民大会，三年之中集会一个月；闭会之日，职权就终了了。这一千几百人，来自全国各县，平日素不相识，更无组织，到了首都，真成了刘姥姥初入大观园！这一大群刘姥姥，如何能负担那国民大会的极重大的职权呢？

　　这岂不是在宪法里先就准备叫他们被少数伶俐的政客牵着鼻子跟人瞎跑吗？为什么不老老实实的叫各省人民选出他们本省的立法委员来组织一个代表全国的立法院呢？既已拘泥了孙中山先生的“国民代表大会”的主张，又何不老老实实的让他们每年在首都多住几个月，多得一点政治经验，实行《建国大纲》说的“参预中央政事”呢？如果大家明知中央政府此时不能常年担负这一两千人的旅费和俸给，或者明知各县代表每年来往奔波为太困难，那么，又何不老老实实指出“每县得选国民代表一员”的制度不能实行，而另想更易行的制度呢？

　　这个政制所以这样七零八落，毛病在于起草诸公不曾详细研究国内现状需要何等样子的一个政治组织，却只拘拘的用《建国大纲》做他们的纲领。其实他们又全不曾了解孙中山先生的《建国大纲》的理路，只拘执着他的文字。《建国大纲》是有一贯的政治理想的。依孙先生的理想，宪政必须有个渐进的程序，先做到自治的县，次做到自治的省；某一省全数之县完成自治了，这一省就开始宪政；全国有过半数省分都开始宪政了，然后开国民大会决定宪法而颁布之。《建国大纲》的程序如此，试问今日草成的宪法初稿是不是依此程序呢？既不依此程序，又如何可以拘执《建国大纲》的条文？这样割裂孙先生的条文，非但失了他的精神，并且毁了他的一贯的政治理想。

　　中山先生没有想到他死后几年之中我们的国家就会陷在空前的危急状态里，所以他的《建国大纲》是假定一个可以从容渐进的时势的。现在既无此时势，我们只能把他的理想计划暂时留作一个供后来人研究的历史文件。我们只应该考察此时我们如要行宪政，应该从如何下手，应该建立何种制度。如果我们此时需要的是一个巩固的中央政府，我们就不应该拘泥某种历史文件，造出种种机关来捆住他的手脚。如果我们需要各省来参预中央的政治，因以造成一个维系全国的统一局面，那么，我们就不应该拘泥某种历史文件，造出一个三年集会一个月的空虚的国民大会来叫各省失望。

　　如果我们此时实无坚强的信心可以信任一县的人民能推出几个县长候选人来，那么，我们就更不应该拘泥某种历史文件，骤然一跳就做到全国的民选县长；我们就应该认清国内的现状与需要，先从改善省政府下手，吃紧训练县长人才，一面先行省政府考试任命县长，一面建立各省的省议会和巡行的监察制度来监督各省各县的政治设施。——总而言之，中山先生的建国大纲的文字上的程序是由下而上渐进的，但他的精神是要政府“训导人民之政治知识能力”，也还是由一个有知识能力的中央政府出发到各地方的。我们在今日不可拘泥他的文字，应该活用他那一贯的精神。

　　关于宪法初稿的其他部分，我们认为大都是空头支票，尤其是经济与教育两章。这些一时无能力兑现的空话，放在宪法里，只可以使人民轻视国家的根本大法，不如全行删去，而提出一项两项——如平准粮食，如普及教育——用全力实行起来。在宪法里说欺骗人民的大话，就是亵渎宪法，罪过不小。

　　廿三，四，九

　　（原载1934年4月15日《独立评论》第96号）

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